Una característica estructural de la sociedad peruana es la concentración del poder político y económico, lo que ha generado un profundo desequilibrio entre Lima y el interior del país. En ese mismo sentido, se explica también la migración masiva de los pobladores del interior y el crecimiento hipertrofiado de la capital de la república, que sigue siendo el gran mercado, mientras los pueblos del interior conviven con el atraso, condenados a la exclusión social y económica.
La forma centralizada y autoritaria de ejercicio del poder es un lastre que arrastramos desde la colonia. No obstante, la exigencia por transformar esta realidad está presente desde los inicios de la república, cuando se planteó el debate entre centralismo y federalismo. Desde entonces y hasta nuestros días, las clases dominantes no han tenido la capacidad y/o la voluntad de construir un proyecto de desarrollo inclusivo. Por el contrario, han bloqueado y frustrado los diversos intentos descentralistas. En ese sentido, la descentralización en el Perú es otra reforma inconclusa.
Desde hace más de tres décadas, el tema de la descentralización se puso en la agenda política de muchos países latinoamericanos. Sin embargo, la experiencia peruana es sui géneris por haber emprendido dos procesos de descentralización que carecieron de coherencia y sostenibilidad, careciéndose de un desarrollo planificado, secuencial y acumulativo. Avances, retrocesos y muchas frustraciones han sido el resultado predominante en esta etapa de nuestra historia reciente.
Pero ¿de qué se habla cuando hablamos de descentralización?
En términos simples, la descentralización es el proceso de transferencia (dentro del mismo Estado) de autoridad y capacidad de decisión con cierto nivel de independencia y autonomía (poder político), recursos financieros o capacidad para recabarlos (poder tributario) y competencias y funciones (poder administrativo), del gobierno nacional (central) hacia los gobiernos subnacionales (regionales y locales). Es decir, la descentralización es un proceso de reforma que implica establecer una nueva organización del Estado, donde el poder se redistribuye del gobierno central hacia los gobiernos regionales y locales. Usualmente, su finalidad es impactar positivamente sobre el bienestar de sus ciudadanos sin importar el lugar geográfico del territorio donde residan.
En consecuencia, toda reforma descentralizadora efectiva implica una transferencia de poder desde el gobierno nacional a los niveles subnacionales de gobierno (regional, provincial y/o municipal), que consta de tres componentes: a) administrativo, implica transferencias de competencias y funciones; b) fiscal, implica transferencia de recursos financieros o capacidades para recabar y/o crear impuestos u otras medidas; y c) político, implica transferencia de autoridad, es decir, de capacidad de decidir con cierta independencia y autonomía.
No obstante, para que la reforma descentralizadora tenga éxito, es necesario considerar algunos aspectos, tales como la forma en la que se inicia el proceso y el orden o secuencia que se sigue para descentralizar. Como veremos más adelante, no es lo mismo un proceso planificado y bien estructurado que uno más bien apresurado y sin planificación. Tampoco es lo mismo si se descentraliza primero lo administrativo, luego lo fiscal y por último lo político (secuencia preferida por las autoridades nacionales) que cuando se descentraliza primero lo político, luego lo fiscal y por último lo administrativo (secuencia preferida por los gobernadores y los alcaldes).
Asimismo, la descentralización como toda reforma del Estado, implica la participación de una serie de actores y mecanismos de articulación y diálogo interinstitucional, pero además de estos aspectos formales, involucra también una serie de relaciones de poder que se expresa en diversos actores y negociaciones no formales, que de una u otra manera terminan afectando el proceso.
En un siguiente artículo trataremos sobre el primer proceso de descentralización (regionalización) propuesto en la Constitución de 1979 como una característica fundamental del Estado peruano, lo que reflejaba el consenso (por lo menos para las cámaras) de los diversos sectores políticos democráticos de aquel entonces.