Luego de doce años después de haberse puesto en marcha el actual proceso de descentralización, queda claro que se trata de una reforma extremadamente compleja –en materia política, jurídica, técnica y administrativa– que adolece de ciertas fallas de origen o de partida, que explicarían los resultados que actualmente observamos.
Estas fallas de origen o de partida son: a) se trató de una reforma solitaria; b) se exportaron modelos que vienen de otros países; c) se cometió el error de departamentalizar en vez de regionalizar; d) se ha desconcentrado en lugar de descentralizar; e) falta de una instancia de coordinación intergubernamental y f) falta de instancias de control y fiscalización eficaces.
A continuación, desarrollamos cada una de estas fallas.
Se trató de una reforma solitaria, puesto que el actual proceso de descentralización iniciado el año 2002 fue la única gran reforma significativa tras la recuperación de la democracia hasta la fecha, careciéndose de una reforma integral del Estado que acompañara paralelamente a dicho proceso. En ese sentido, la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) recién se promulgó en el año 2007 (¡cinco años después de iniciado el proceso de descentralización!), por tanto, no estaba claro el rol que le correspondía al Poder Ejecutivo. Del mismo modo, recién con la entrada en vigencia de la LOPE se establecen formalmente los Sistemas Administrativos del sector público, por lo que aún están en una fase de desarrollo. Tal es el caso del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, del Sistema Nacional de Presupuesto, del Sistema Nacional de Inversión Pública, del Sistema Nacional de Abastecimiento o Contrataciones y Adquisiciones del Estado, del Sistema Nacional de Recursos Humanos y del Sistema Nacional Control, los cuales inciden directamente en la gestión de gobiernos regionales y locales.
Se exportaron modelos que vienen de otros países, puesto que el modelo de la descentralización parte de unos supuestos ideales que corresponden a otras realidades, tales como Chile o Colombia. No se han planteado las reformas a partir de la evaluación de lo que funcionó o no funcionó basado en nuestras propias experiencias de gestión tanto a nivel regional, provincial y/o distrital. En ese sentido, seguimos en proceso de encontrar alguna forma de generar un modelo de gestión que nos sirva.
Se cometió el error de departamentalizar en vez de regionalizar, puesto que se han creado regiones-departamento de una manera facilista en lugar de regiones verdaderas o macro-regiones. De hecho, hasta la fecha no se ha conformado ninguna región, al menos de la forma como había sido prevista inicialmente, es decir, tomando como base los territorios contiguos de dos o más departamentos. Por el contrario, los gobiernos regionales se asentaron en los mismos territorios de los departamentos generándose una suerte de «regionalización departamental» o «departamentalización» en lugar de una verdadera regionalización. En ese sentido, según Gonzales de Olarte (2003), existe un problema «relacionado a la no correspondencia entre las regiones económicas y las regiones geopolíticas. Esto hace que no coincida el sustento económico de los gobiernos regionales con los límites actuales departamentales; y, por otro lado, se desaprovechan las economías de escala propias de territorios más amplios».
Se ha desconcentrado en lugar de descentralizar, puesto que se ha descentralizado primero lo político (realización de cuatro procesos electorales el 2002, 2006, 2010, y 2014, para elegir a las autoridades regionales) y lo administrativo (al 31-12-2013, se han trasferido el 92.85% de las funciones del gobierno nacional a los gobiernos regionales, siendo Lima Metropolitana donde se ha presentado el menor avance no llegando ni al 20.00%), no obstante, el componente fiscal de la descentralización ha sido el menos desarrollado. Se ha transferido la responsabilidad de gasto, pero no el control sobre la recaudación de ingresos, de hecho, más del 95% del gasto público que realizan los gobiernos regionales proviene de transferencias de recursos derivados del gobierno nacional. La otra fuente de financiamiento del gasto de los gobiernos regionales es el canon, sobrecanon, regalías y participaciones, peor que alcanza exclusivamente a los departamentos de donde se extraen recursos naturales y en proporción directa a los montos recaudados. En consecuencia, no estaríamos frente a un proceso de descentralización efectiva, sino más bien frente un proceso de desconcentración de competencias.
Mención aparte merece un aspecto de la descentralización del que casi no se habla, se ha avanzado muy poco y presenta serias deficiencias: la descentralización económica. De hecho, el gobierno nacional ha establecido políticas referidas a fomentar la inversión descentralizada y la competitividad (Consejo Nacional de Competitividad, Proinversión, Sistema Nacional de Inversión Pública, etc.), y las acciones de los gobiernos regionales se enmarcan en esas políticas. Sin embargo, estas no se han desarrollado por las restricciones para su financiamiento que establece la propia normatividad, buena parte de las inversiones públicas que se hacen en las regiones y en las localidades sigue en manos del gobierno central (MEF). Asimismo, no hay voluntad por desconcentrar la infraestructura industrial y sus servicios mayormente asentada en Lima.
Falta de una instancia de coordinación intergubernamental, puesto que el Consejo Nacional de Descentralización (CND) que se perfilaba en este sentido y que además se encargaba de la conducción del proceso a nivel nacional, fue desactivado el año 2007, asumiendo la rectoría del proceso la Secretaría de Descentralización, órgano de línea de la Presidencia del Consejo de Ministros. Ante la desactivación del CND y la falta de mecanismos institucionales de articulación, los gobiernos regionales, por voluntad propia, ese mismo año formaron la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), sin embargo, ésta no cuenta con reconocimiento legal. En el mismo sentido, después de varios intentos, el año 2011, se logró instalar el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) con la participación de los representantes de los tres niveles de gobierno y cuya función era la de concertar e impulsar recomendaciones sobre políticas, estrategias y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización, no obstante, sus decisiones no son de carácter vinculante, tal vez por ello, desde entonces dicha instancia permanece inactiva.
Falta de instancias de control y fiscalización eficaces, puesto que se transfirió un poder discrecional (capacidad de decidir) y recursos públicos a los gobiernos regionales y locales, pero no se implementaron mecanismos para comprometer resultados medibles contra los recursos entregados, de tal forma que se garantice el uso eficaz y eficiente de los mismos. Contribuye a agravar la situación la falta de transparencia en torno al financiamiento de las organizaciones políticas regionales y locales por parte de malos empresarios, pues el candidato ganador queda hipotecado, debiendo pagar los favores a sus «financistas» una vez que asuman el cargo de presidente regional o alcalde. En ese sentido, a la luz de lo expuesto, los malos manejos y los escándalos de corrupción eran previsibles.
A manera de conclusión, sin una estrategia de descentralización clara de mediano y largo plazo, y con políticas equivocadas o incompletas, los resultados actuales eran esperables. Sin embargo, la solución no es recentralizar o revertir el proceso. Más bien se requieren adoptar medidas correctivas y reformas urgentes, que orienten el proceso hacia su real finalidad, que no es otra que alcanzar el bienestar de la población en su conjunto mejorando su calidad de vida en toda la dimensión del territorio peruano.