El concepto de Administración Pública ha ido variando con el transcurrir de los años, tanto en la doctrina como en la legislación peruana, siendo pertinente hacer una evaluación de dichos conceptos y de los textos de las normas que han regulado el tema administrativo a efectos de poder comprender mejor el referido concepto.
La Administración Pública en la doctrina
Según Mario Alva Matteucci (2009), en los diccionarios de términos jurídicos se menciona a la Administración Pública como «el Poder Ejecutivo en acción con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y servicios públicos». Nótese que dichas definiciones se estructuran a partir de la concepción etimológica del término administración. En efecto, por su etimología, administración proviene del latín administratio cuyo significado es «prestar servicios dirigidos a un fin».
En opinión de Rafael Martínez Morales (1994) «existen dos puntos de vista o criterios a los que se acude para definir la Administración Pública: uno orgánico y otro dinámico o funcional. De acuerdo con el criterio orgánico, la Administración Pública consiste en todos los entes que dependen del Poder Ejecutivo; ya sea que tal vinculación sea real o formal (incluye secretarías, organismos públicos descentralizados, órganos desconcentrados, programas, proyectos especiales, comisiones, empresas públicas, entre otros). De acuerdo con el criterio dinámico o funcional, la Administración Pública está constituida por aquellas acciones del poder público, cuya naturaleza sea materialmente administrativa. Esto es, el quehacer estatal que se realiza en forma de cometido, actividad administrativa o función administrativa».
Por otro lado, Ricardo Salazar Chávez (2007) define a la Administración Pública como «el conjunto de organismos, órganos, personas-órgano estatales o no estatales que ejercen la función administrativa del poder, entendida ésta última como poder político para concretar». Precisando, además que «un organismo está caracterizado por ser una unidad que goza de personalidad jurídica; un órgano está caracterizado por ser un componente del organismo que no goza de personalidad jurídica por cuanto su existencia la debe al organismo del cual forma parte; y una persona-órgano está caracterizado por ser una persona natural investida de una cuota de función administrativa, estando incorporada, en algunos casos a un organismo y/u órgano y en otros casos sin incorporación a alguna de las otras categorías señaladas». Asimismo, añade que «ha quedado precisado que Administración Pública no es sinónimo de Estado, por cuanto, en primer término, dicho concepto no comprende a todo el Estado, sino únicamente a los organismos, órganos y personas-órgano que ejercen función administrativa (no todos los órganos de los organismos del Estado ejercen función administrativa), y, en segundo término, porque fuera del Estado existen personas naturales y jurídicas que por estar investidas de una cuota de función administrativa también forman parte de la Administración Pública».
En esa misma línea, Christian Guzmán Napurí (2016), señala que «hoy en día los especialistas entienden que la definición de Administración Pública debe partir de la función que la misma desempeña [función administrativa], teniendo en cuenta que es imposible definir a la Administración Pública a partir de un criterio orgánico, en particular, porque como resultado del mismo tiende a confundirse con Estado, cuando no constituyen lo mismo. De hecho, existen reparticiones del Estado que no constituyen Administración Pública. A su vez, existen entidades administrativas –o reguladas por el derecho público– que no forman parte del Estado… En consecuencia, resulta evidente que la Administración Pública no se encuentra íntegramente al interior del Estado, siendo erróneo identificar ambos conceptos… Asimismo, durante mucho tiempo, y como resultado de la influencia de los autores franceses, la función administrativa y por tanto la Administración Pública, se identificaba de manera plena con la actividad prestacional, hasta que fue evidente que dicha función iba mucho más allá de la mera prestación de servicios». En ese sentido, el mismo autor precisa que son actividades que la Administración Pública desempeña: «actividad de limitación de derechos, actividad prestacional, actividad de fomento, actividad normativa, actividad sancionadora, actividad cuasijurisdiccional, y actividad arbitral». Finalmente, el autor aclara que «debe entenderse que la Administración Pública no es propiamente una entidad pública única, sino más bien la reunión de varias entidades que interactúan entre sí a través de diversos mecanismos existentes en el ordenamiento jurídico administrativo. De hecho, no solo el Estado realiza función administrativa, sino también diversas entidades públicas no estatales e incluso personas jurídicas privadas».
La Administración Pública en la legislación peruana
Como hemos podido repasar, actualmente en la doctrina, pareciera el concepto de Administración Pública es del todo claro. No obstante, en opinión de Mario Alva Matteucci (2009) «en la práctica y sobre todo en la legislación positiva, podemos observar una gran confusión conceptual, tal vez producto del “efecto pendular” de la legislación y de la decisión política que toman los gobiernos en determinadas épocas».
En ese sentido, siguiendo a Mario Alva Matteucci (2009), haremos un recuento de la legislación peruana para verificar como ha ido evolucionando el concepto de Administración Pública. Para tal fin, vanos a revisar a los siguientes dispositivos: a) D.S. Nº 006-67-SC; b) Ley Nº 25035; c) D. Leg. Nº 757; d) D.S. Nº 094-92-PCM; e) D. Ley Nº 26111 (D.S. Nº 02-94-JUS) y f) Ley Nº 27444.
El D.S. Nº 006-67-SC también conocido como Reglamento de Normas de Procedimientos Administrativos, consideraba como Administración Pública únicamente al Poder Ejecutivo (Presidencia, Consejo de Ministros y Ministerios), a las entidades del subsector público independiente incluidas las empresas estatales y, por último, a los gobiernos locales representados por los municipios. Como vemos, el concepto de Administración Pública es restrictivo y sólo se menciona al sector estatal, excluyéndose al sector privado que también ejercía función administrativa a través de sus organismos, órganos y persona-órgano. Pero por decisión política, al margen de que ejercieran o no función administrativa fueron excluirlos. Actualmente, el D.S. Nº 006-67-SC se encuentra derogado partir de la entrada en vigor de la Ley Nº 27444.
La Ley Nº 25035, publicada el 11 de julio de 1989, conocida también como la Ley de Simplificación Administrativa, amplía considerablemente el concepto de Administración Pública, al señalar que «comprende a los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, las reparticiones de éste último, las entidades, instituciones u órganos a los que la Constitución les confiere autonomía, las instituciones públicas descentralizadas, las empresas de derecho público, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, los Organismos Descentralizados Autónomos y, en general , las entidades de derecho público del Estado en cuanto ejerzan funciones administrativas». No obstante, como podemos apreciar, esta norma también excluye a los entes no estatales. Actualmente, la Ley Nº 25035 y sus normas modificatorias, complementarias, sustitutorias y reglamentarias, se encuentra derogado partir de la entrada en vigor de la Ley Nº 27444.
El D. Leg. Nº 757, publicado el 13 de noviembre de 1991, conocido como Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, en su Título IV, reconoce como entidades de la Administración Pública «a los ministerios, instituciones y organismos públicos y a otras instituciones de la Administración Pública de cualquier naturaleza, sean dependientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales». Como apreciamos, nuevamente se excluyó al sector no estatal que también ejerce función administrativa. Actualmente, el Título IV del D. Leg. Nº 757, y sus normas modificatorias, complementarias, sustitutorias y reglamentarias, se encuentra derogado partir de la entrada en vigor de la Ley Nº 27444.
El D.S. Nº 094-92-PCM, publicado el 2 de enero de 1993, conocido como Reglamento de las disposiciones sobre seguridad jurídica en materia administrativa contenidas en el Título IV del D. Leg. Nº 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, establece que la Administración Pública se refiere a «las entidades de cualquier naturaleza que sean dependientes del Gobierno Central, los Gobiernos Regionales o los Gobiernos Locales, incluidas las instituciones y organismos públicos descentralizados». Como podemos verificar, esta norma ratifica lo establecido en el D. Leg. Nº 757. Es decir, excluye al sector no estatal que también ejerce función administrativa. Hasta aquí, la normativa evidencia un insuficiente y pobre manejo del concepto de Administración Pública.
El D. Ley Nº 26211, publicado el 28 de diciembre de 1992, elevó a la categoría de Ley al Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Con ello, el Poder Ejecutivo lo retiró de su esfera de dominio, es decir que ya no podía modificarlo por vía reglamentaria. Ello equivale a decir que ahora sólo podía ser modificado a través de la emisión de una norma con rango de ley. Posteriormente, se dictó el D.S. Nº 02-94-JUS, el cual aprobó el Texto Único de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Aquí se plasmó un concepto de Administración Pública mucho más amplio y acorde con la doctrina actualizada en materia de derecho administrativo. En efecto, el D.S. Nº 02-94-JUS, señalaba que la Administración Pública «comprende a los ministerios, instituciones y organismos públicos descentralizados, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, los organismos constitucionalmente autónomos y las empresas u otras entidades públicas y privadas que prestan servicios públicos, incluidas las universidades públicas y privadas». Como podemos observar, aquí además de las entidades del sector estatal, la Administración Pública, comprende a otras instituciones públicas o privadas que presten servicios públicos, incluidas las universidades. Se incluye pues al sector no estatal, situación que era impensable años atrás. No obstante, se restringe el concepto de Administración Pública al manejo de los servicios públicos. Actualmente, la Ley Nº 26111 y el D.S. Nº 002-94-JUS y sus normas modificatorias, complementarias, sustitutorias y reglamentarias, se encuentra derogado partir de la entrada en vigor de la Ley Nº 27444.
La Ley Nº 27444, publicada el 21 de marzo de 2001, conocida como Ley del Procedimiento Administrativo General, es la norma que actualmente regula los procedimientos administrativos en el país. Sin embargo, a pesar de no definir de manera expresa lo que se entiende por Administración Pública, en el artículo I de su Título Preliminar establece que está conformada por: «1) Las entidades del Poder Ejecutivo, incluyendo a los Ministerios y Organismos Públicos; 2) Las entidades del Poder Legislativo; 3) Las entidades del Poder Judicial; 4) Las entidades de los Gobiernos Regionales; 5) Las entidades de los Gobiernos Locales; 6) Las entidades de los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes les confieren autonomía; 7) Las demás entidades y organismos, proyectos y programas estatales, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y 8) Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia». Como se aprecia, aquí se mantiene la tendencia de considerar dentro del concepto de Administración Pública no solo a las entidades estatales sino también en el caso de los particulares, sobre todo en el caso que se presten servicios públicos o cuando se ejerce una función administrativa.
Conclusión
A manera de conclusión apreciamos que, tanto en la doctrina como en la legislación peruana, el concepto de Administración Pública ha evolucionado en el tiempo, dejando de ser restrictivo y exclusivo del sector estatal, toda vez que existe una mejor comprensión y manejo del mismo. Ello refleja una mejora en la legislación acorde con la doctrina, lo cual redundará en un mayor beneficio para el administrado.